健全公众参与社会管理决策机制的思考.pdf

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社会管理 社会管理的 公众参与 机制的 公众参与机制 管理公众参与的 社会的 决策机制 决策机制的思考 管理制度的 参与机制 管理机制的 管理机制 管理决策的 健全的机制 公众参与的社会 公众参与决策机制
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湖南社会科学2012/1 “公共管理新途径探索“笔谈(共三篇) 编者按:近年来,公共管理创新引起了国家层面和社会各界的广泛关注,亦成为学术界研究的热 点和焦点。健全公众参与社会管理的决策机制,重构我国政府与社会组织之间的互信合作关 系,切实采取措施应对社会变革中的社会矛盾,均是具有现实意义与学术价值的重大课题。本 期组发的三篇文章以不同视角,对相关问题进行了研讨,仁智之见,旨在助推更为广泛而深入的 探究。 健全公众参与社会管理决策机制的思考 口邓桂兰周云华 摘要:健全的机制是推进公众依法有序参与社会管理决策的重要保障。针对公众参与社会管理决策的机制建设 虽逐步加强但仍存在较多不足的现状,应健全行政决策公开、公众利益表达、政府回应、激励约束等机制,进一步激 发公众依法有序参与社会管理决策热情,提升政府决策科学化、民主化水平,彰显社会管理成效。 关键词:健全公众参与 社会管理决策机制 中图分类号:C91文献标识码:A文章编号:1009—5675(2012)01—105—04 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管 理格局,赋予了公众参与在加强和创新社会管理中的基础性 地位。公众参与社会管理主要表现为两个方面,一是表现为 参与政府社会管理决策的活动,对政府制定和执行社会管理 决策施加积极影响;二是表现为参与社区自治、志愿服务、公 益慈善等活动,促进公民自我管理、自我服务、自我发展的实 现。政府制定社会管理决策,即政府在劳动和利益关系协 调、权益保障、公共安全维护、实有人口管理服务等涉及社会 整体的公共利益领域的立法、制订政策和决定公众事务行 为,关乎公众的切身利益,需要得到公众的普遍认同和支持, 公众参与尤显重要,而健全的机制则是推进公众依法有序参 与的有力保障。当前,虽然公众参与政府制定社会管理决策 的机制建设逐步加强,但仍存在较多不足。为进一步激发公 众依法有序参与社会管理决策热情,提升政府决策科学化、 民主化水平,彰显社会管理成效,我们应在促进人们特别是 各级领导干部转变观念、形成发挥公众社会管理基础性作用 共识,完善法律制度、赋予和落实公民参与社会管理决策必 要权利的同时,针对现实问题,加大探索力度,不断健全机 制,推进公众参与政府制定社会管理决策的良性运行并充分 发挥预期功能。 一、推进公众依法有序参与社会管理决策 亟待解决的主要问题 (一)社会管理决策公开不足 政务公开是公众依法有序参与的前提。推行政府社会 管理决策公开,能增进公众对相关决策情况的了解,增强公 众参与决策活动的针对性,加强对行政权力的监督,促进政 。作者简介:邓桂兰,湖南女子学院研究员,湖南长沙,410004; 周云华,中共长沙市委党校教授,湖南长沙,410004。 105 万方数据 湖南社会科学2012年第1期 府制定正确的决策。党的十六大以来,我国政务公开不断深 化,但与人民群众日益高涨的期待相比,政务公开工作还存 在不少差距。在社会管理决策公开方面的不足主要表现为: 有的公开事项具有随意性,一些涉及群众切身利益、公众普 遍关注的决策信息未能公开;有的公开内容不全面,公开了 决策文本,未能公开决策背景、决策意图等重要信息;有的甚 至偏重于走形式,雷声大,雨点小,从而影响了公众依法有序 参与政府社会管理决策。 (二)公众利益表达不足 公众参与主体作出利益表达,提出利益诉求,是政府对 公众各种利益诉求进行意见综合,形成代表广大人民群众根 本利益决策的必经途径。现实生活中,公众参与人大立法、 政府社会管理决策的利益表达日益活跃,如2006年公布的 劳动合同法(草案),全国在一个月时间里曾收到近20万条 意见;2011年个人所得税法修正案(草案)向社会征求意见, 全国在一个多月时间里共收到237684条意见,来信181封, 创下法律草案征求意见数量之最。然而不能不看到,目前政 府制定社会管理决策中的公众利益表达还存在较大不足。 主要表现是,其一,公众以组织化参与主体形式的利益表达 不足。公众参与政府决策的主体表现形式有两种:一是个体 参与,即以个人身份参与并表达自身利益诉求;二是组织化 参与,即各利益群体通过合法的组织形式参与并表达利益诉 求。组织化参与对政府决策过程及其结果的影响力远大于 分散的个体参与的影响力。随着我国利益多元化社会的形 成和发展,公众利益诉求要得到比较充分的表达,不仅应发 挥工青妇等群众组织的职能,而且应发展由不同利益群体依 法组建的社会组织,有效发挥其反映群众利益诉求的积极作 用。近年来,我国工青妇等群众组织在代表群众表达利益方 面做了大量工作,社会组织发展速度较快,在参与社会管理 包括参与政府制定社会管理决策中的作用逐步增强,但工青 妇等群众组织代表群众表达利益诉求的职能尚未得到充分 发挥,如为数不少的农民工仍游离于工会组织之外,其利益 诉求缺乏表达和整合渠道,一些地方共青团、妇联组织在群 众中缺乏影响力和凝聚力;社会组织还存在数量偏少,实力 偏小,社会公信力和服务社会能力不强、反映利益诉求的制 度平台比较缺乏等问题,制约了公众以组织化主体形式参与 政府决策的利益表达程度的提高。其二,现有参与制度不完 善影响了公众利益有效表达。目前公众参与政府社会管理 决策采用较多的方式是听证会、意见建议征求、论证会、座谈 会等,有关制度欠完善使公众利益表达不尽人意。譬如,行 政决策听证本应是公众表达利益诉求、参与政府制定决策的 重要平台,但实际情况是,较好地发挥了公众参与行政决策、 平衡社会多元利益作用的听证会不多,政府想开就开、不想 106 开就不开的现象比比皆是,听证走过场、变形走样的问题比 较严重。其主要原因在于:我国尚无一部统一的法律对行政 听证制度作出系统规定,《价格法》、《立法法》、《行政许可 法》等法律虽对行政听证有其规范,但内容比较简单而粗疏, 表现为对参加听证会的代表资格缺乏明确规定,一些法律对 听证会制度的规定属于“倡导性”、“规范性”条款而非“约束 性”条款,对不举行听证会的行为缺乏法律约束,除《行政许 可法》规定了“听证是作出行政决定的依据”外,其他法律都 没有明确规定听证代表意见的法律效力,等等。因此,如不 健全制度,就很难企望通过行政听证使公众利益得到较好表 达。至于论证会、座谈会等公众参与方式,也因制度不完备 而未能获得公众利益较好表达的效果。相对而言,公众表达 利益诉求在政府社会管理决策公开征求意见中的情况要好 一些,但由于存在政府回应不足等问题,对此也不能估计过 高。其三,对公众参与并有效表达利益的制度创新力度较 小。应该肯定,目前一些地方对此进行了积极探索,如开展 网络问政、民主恳谈、民意调查等,浙江温岭市的民主恳谈已 成为公众参与社会管理及其政府决策的长效机制,但从总体 上看,这方面的制度创新力度还较小,公众参与并有效表达 利益的制度平台比较有限。 (三)政府回应不足 社会管理决策中的政府回应,即政府对公众关于社会管 理决策的利益诉求和意见的反应与回复。政府在获知公众 决策诉求和意见后积极回应,认真作出答复或解释,与各利 益诉求主体进行有效的沟通磋商,既有助于政府制定正确的 决策,又能促进公众与政府之间和谐关系的建设。近些年 来,我国各级政府在加强回应制度建设、提高回应能力方面 做了一些努力和尝试,但现实状况仍不容乐观。由于缺乏相 应机制保障,目前公众参与社会管理决策的利益诉求和意见 能否得到回应,在很大程度上仍取决于政府及其有关部门负 责人的开明程度,以致有的地方政府对公众参与社会管理决 策不尊重和不重视,有的地方公众参与对政府制定社会管理 决策的影响力甚微。表现为决策过程中,政府与公众缺乏积 极有效的对话与沟通,征集意见的结果缺乏反馈,对公众提 出的意见是否被采纳未能给予明确的答复,对于未采纳的意 见未能给出令人信服的理由等。 (四)激励约束不足 推进公众依法有序参与社会管理决策,意义重大,涉及 面广,创新性强,健全激励约束机制对其落到实处至关重要。 但现实情况是激励约束比较乏力。一方面,对政府及其工作 人员的激励约束不足。除一些率先创新的地方激励约束力 度较大外,大多数地方尚未对政府制定社会管理决策前应及 时公开有关信息、决策中应有效组织公众参与并对公众意见 万方数据 “公共管理新途径探索”笔谈 积极回应形成明确的制度规定,相关的考核、奖惩、问责等机 制亦未建立或不健全,影响了政府及其工作人员积极性和主 动性的充分发挥。另一方面,对公众参与的激励约束不足。 公众的参与意识、民主精神、法治观念等决定其参与的自觉 性和主动性,决定其参与理性和参与能力,从而决定其参与 是否更为有效,同时,公众参与政府决策的活动,往往还会考 虑自己成本的付出如时间的耗费、交通费的开支等。因此, 要推进公众依法有序参与政府制定社会管理决策,政府既应 重视培养和塑造理性的公众,又应重视对积极参与社会管理 决策的公众一定的物质资助以及相应的表彰奖励,但目前这 些工作还做得远远不够。 二、健全公众依法有序参与社会管理决策 机制的基本思路和措施 针对现实不足,我们应着力从以下四个方面健全公众依 法有序参与社会管理决策的机制。 (一)健全行政决策公开机制,增强公众参与社会管理决 策的信息基础 中共中央办公厅、国务院办公厅2011年印发的《关于深 化政务公开加强政务服务的意见》指出:凡重大决策都要广 泛征求群众意见,并且将公众参与和专家论证等作为决策的 必经程序。完善公众参与社会管理决策的机制,要认真落实 中办、国办《意见》和国家《政府信息公开条例》等政策法规 精神,突出系统化、标准化和可操作性,建立健全与《意见》、 《条例》等政策法规相配套的行政决策公开机制,增强公众参 与政府社会管理决策的信息基础。在公开内容上,《意见》强 调推进行政决策过程和结果公开,凡涉及群众切身利益的重 要改革方案、重大政策措施、重点工程项目,在决策前都要广 泛征求群众意见。笔者认为,涉及群众切身利益的重要改革 方案、重大政策措施、重点工程项目,很多都属于社会管理的 范畴。应通过配套制度的建立健全,对社会管理决策的公开 事项范围作出明确具体的规定,同时,应规定公开社会管理 决策信息,既要公开决策文本,又要公开决策背景、决策意图 以及决策所涉及的生疏术语的诠释等内容,以便公众更好地 理解并参与社会管理决策。在公开方式上,应妥善处理信息 公开与保守秘密的关系,对公开社会管理决策信息适宜采用 且方便公众的基本方式予以明确规定,并鼓励各地政府加强 政务公开的载体建设和方式创新。尤为重要的是,应完善社 会管理决策公开的工作、考核、监督、责任追究等制度,避免 公开流于形式。 (二)健全利益表达机制,畅通公众参与社会管理决策的 诉求渠道 一要健全群众组织、社会组织管理服务制度,提高公众 107 以组织化参与主体形式进行利益表达的水平。一方面,要创 新机制,加强工青妇等群众组织的改革和建设,尤应重视将 广大农民工吸纳进工会组织,充分发挥工青妇等组织引导服 务群众、代表群众表达利益诉求、维护群众合法权益的职能; 另一方面,要对现行有关社会组织的法律法规进行修订完 善,适时出台涵盖所有社会组织管理服务的基本法,健全体 制机制,推动社会组织健康发展,引导和支持社会组织在党 委政府主导下发挥好反映群众利益诉求的作用。在社会组 织的发展上,要推进其注册登记制度改革,制定和完善政府 经费资助与奖励、税收优惠、采购社会组织服务、鼓励个人对 公益组织捐赠等政策,加大培育扶持力度。在社会组织的管 理上,要建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、 依法监管的体制,完善社会组织检查、评估、激励、查处、退出 等机制,促进社会组织规范自身行为,提高社会公信力和服 务社会能力。在社会组织的利益表达上,要健全成员向社会 组织反映利益诉求的机制,积极听取和有效整合组织成员的 利益诉求;完善社会组织向党委和政府表达利益诉求的机 制,使社会组织有更多的合法途径表达利益诉求,成为公众 参与政府制定社会管理决策的重要主体形式。二要健全现 有公众参与制度,增强公众表达利益的有效性。国家应适时 制定出台《听证法》或《听证条例》,对听证的适用范围、听证 会代表的资格和选择程序、听证的基本程序、听证笔录的法 律效力,听证的监督和权利救济等作出明确规定;完善相关 法律法规,使论证会、座谈会、公开征求意见等公众参与社会 管理决策的制度更加规范,更具操作性和实效性。在国家 《听证法》或《听证条例》出台以及公众参与社会管理决策的 有关法律法规修改前,各地应根据创新社会管理的现实需 要,出台相应的地方性法规或政府规章,增强公众参与政府 社会管理决策、有效表达利益诉求的法律保障力量。三要鼓 励各地加强探索,创新公众参与及其利益表达机制。在加强 和创新社会管理的新形势下,政府应积极开展制度创新,为 公众参与并有效表达利益搭建更多平台。如推进网络问政 制度建设,组织引导公众就社会管理领域的重大问题提出决 策主张和利益诉求,或就政府的多种决策方案发表意见;探 索建立民主恳谈、公民论坛、公共调查、公共辩论等机制,拓 宽公众参与社会管理决策的利益诉求渠道,提高公众参与的 质量。 (三)健全政府回应机制,增进社会管理决策中政府与公 众的良性互动 应在加强更有针对性和实效性的教育培训和思想工作, 促进政府工作人员牢固树立宗旨观念和社会管理须多方参 与、共同治理理念的同时,健全政府回应机制,增进政府与公 众的良性互动,使公众参与对政府制定社会管理决策发挥应 万方数据 湖南社会科学2012年第1期 有的作用。一要健全政府与公众对话沟通机制。政府回应 的核心是政府与公众的对话与沟通,没有对话和沟通,公众 的意见表达就没有现实意义。应通过制度明确规定,政府组 织公众参与制定社会管理决策活动如听证会、论证会、座谈 会等,都应与公众进行对话沟通,并将其作为基本程序。在 与公众的对话沟通中,政府工作人员应尊重公众的意见表 达,尤应尊重不同的声音,注重与各利益诉求主体进行充分 有效的沟通磋商;在公众参与人数相对较多的意见建议征求 中,政府工作人员也应尽可能做到与公众进行交流对话,以 便全面把握真实情况,做出恰当判断和正确决策。二要健全 公众参与意见反馈机制。主要包括:完善有关法律法规,明 确政府对公众参与意见处理和反馈的责任。建立意见处理、 反馈和评价制度,规定政府及其工作人员要认真对待公众在 参与过程中提出的意见,安排专人负责公众意见的登记、分 类、整理、分析、研判、回应等工作,通过政府网站或平面媒体 公示、政府新闻发布会等形式,对公众意见的采纳情况作出 明确答复,对未采纳的意见,除了采取这些形式,还可通过召 开通气会、个别回复等方式,对有关公众说明理由;将公众参 与意见的处理和反馈工作纳入政府绩效考核体系,进行量化 评估,切实加强管理。 (四)健全激励约束机制,促进公众参与社会管理决策的 有效落实 一要健全公众参与社会管理决策的制度体系,为有效激 励约束政府及其工作人员的相关行为奠定制度基础。该制 度体系的内容,应涵盖政府社会管理决策公开、组织公众参 与决策过程、对公众意见的回应,以及政府组织公众参与社 会管理决策的领导、考核、监督、奖惩、责任追究等方面,使公 众参与社会管理决策所涉及的各个环节、各项工作都有明确 的制度规范。二要加强考核、监督、奖惩等工作,尤应重视发 挥群众评价和监督的作用,提高制度的执行力。绩效考核对 政府工作有着重要导向作用。如果群众评价能在政府绩效 考核中占有相应比重,必将有力地推进政府执行各项制度, 提高行政效能。笔者认为,广州市2011年实行的群众评政 府政务公开机制,即将政务公开考评方案在市纪检监察网公 布,市民可登录市政府门户网站,对57个被考评单位和部门 的政务公开工作进行评价,收集到的群众政务公开不满意率 将运用到全市政务公开考评综合评审评分的制度和举措,就 很值得各地借鉴。虽然推进公众参与社会管理决策远比推 行政务公开复杂,但只要切实尊重人民群众的主体地位,自 觉接受群众的评价和监督,便能有效促进政府排除各种因素 108 干扰,严格执行制度,顺利推进公众依法有序参与社会管理 决策。三要加强对公众的激励约束,引导和支持公众积极参 与社会管理决策。要认真贯彻落实党的十七届六中全会《决 定》精神,创新思想教育和道德约束机制,坚持以社会主义核 心价值体系为引领,深化群众性精神文明创建活动,营造公 众参与社会管理的浓厚氛围,促进公众增强权利义务、民主 法治等意识,激发参与社会管理的热情,自觉将利益追求与 践履德性相结合、将行使权利与履行义务相结合,积极参与 社会管理决策活动。同时,政府应注重对参与社会管理决策 的公众给予一定的物质资助,对参与中表现优秀、成效显著 者给予相应的表彰奖励,使公众在参与社会管理决策中受到 应有的尊重和支持,以带动更多的群众参与社会管理决策, 不断增强社会管理创新的社会合力。 三、结语 人民群众是我们党的力量之源、胜利之本。现阶段,我 国正经历着空前广泛的社会变革,竞相迸发的社会活力和日 益严峻的社会问题同时并存,社会管理领域面临前所未有的 挑战和考验。有效应对挑战,成功经受考验,必须尊重人民 主体地位,健全公众参与社会管理决策机制,切实推进问政 于民、问需于民、问计于民,充分调动人民群众参与社会管理 的积极性、主动性、创造性。公众参与社会管理决策机制包 括决策公开、公众利益表达、政府回应、激励约束等机制,可 谓一机制体系,尽管目前这一机制体系建设尚存在一些不 足,但笔者坚信,随着社会各界尤其是各级领导干部科学理 念的确立、相关法制的完善,尤其是理论和实践探索力度的 不断加大,这一机制体系将逐步得以健全,为广泛持续地激 发公众依法有序参与社会管理决策热情,加强和完善社会管 理格局,全面提升社会管理科学化水平,促进社会稳定和谐, 提供坚实的制度保障。 参考文献: [1]王士如、郭倩:《政府决策中公众参与的制度思考》, 《山西大学学报(哲学社会科学版)12010年第5期。 [2]赵晨:《完善听证制度关键在哪儿?》,《光明日报》, 2011年9月27日。 [3]王雅琴:《政府如何对待公民参与》,《学习时报》, 2011年5月24日。 [4]参见《广州公布政务公开考评方案群众可登录网站 评价》,《广州日报》,2011年9月19日。 责任编辑:刘峰 万方数据
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